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转基因食品安全法律制度缺陷及完善

 论文栏目:转基因论文     更新时间:2018/8/7 11:39:20   

摘要:转基因技术在农业、食品方面的应用,一直饱受争议,舆论风波不止。虽然近几年来,我国对转基因食品安全的监管愈加注重,但目前整体的立法现状仍不够尽如人意。在转基因技术问题上,欧盟和美国所持的立法态度截然不同,二者的法律选择为我国制度的构建提供了借鉴。我们应在确保安全的基础上注重创新,制定保护公众知情权、加强政府监管、明确救济方式等一系列具体的制度,以期待能够迈出转基因食品安全法律制度完善的一大步。

关键词:转基因食品;食品安全;立法完善

一、我国转基因食品安全立法现状

在世界人口突破70亿大关且仍在高速增长的今天,转基因食品的诞生为解决全球粮食危机带来了希望和生机。可当“转基因”进入人们视野时,伴随的往往是质疑、负面的声音,甚至许多人谈“转”色变。尽管我们无从得知转基因食品是否将对人类健康、生态环境产生毁灭性的影响,但大众对于改进转基因食品管理手段的呼声,已经使摈除弊端、革故鼎新的立法工作迫在眉睫。因此,我们必须完善相关法律制度,采取具体可行的监管措施,尽量保持技术进步和社会稳定二者之间的平衡。目前,我国的转基因食品立法主要是《农业转基因生物安全管理条例》(以下简称《安全管理条例》)及其五个涵盖进口、检验检疫、加工、安全评价、标识的系统化配套管理办法。先谈谈极具里程碑意义的《安全管理条例》,它是由国务院颁布的行政法规,对转基因食品安全管理的基本制度,如安全评价制度、标识制度等有了整体性的规定。但部分条款泛泛而谈,比如“具体标准”、“具体办法”、“具体情况”等都缺乏更为细致的说明。而且,过多兜底性条款的设置也让它的指导意义有所减弱。接下来看五部配套管理办法,它们皆为农业部、国家质量监督检验检疫总局等国务院部门出台的部门规章,是属于同一位阶的同位法。可实际上,它们各自的权限范围也往往交叉重叠,在具体实施过程中常因标准、规定互相冲突而难以执行。另外,还有一部不得不提及的法律,那就是目前在转基因食品安全立法领域处于最高位阶的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)。然而在《食品安全法》中与转基因食品密切相关的条文却寥寥无几,仅仅明确规定了转基因食品应当显著标示①的强制标识制度及其相应的赔偿责任,却没有深入考虑转基因成分含量、致敏性等因素,缺少了科学性的划分标准,过于笼统简略。同时,转基因食品有区别于传统食品的特殊性、科学性,其存在的安全隐患需要进行严格合理的管制。因此《食品安全法》中关于传统食品的一般性规定,不能满足转基因食品独特性、科学性、专业性的需要。由此可见,我国关于转基因食品的立法层次较低,需要由全国人大及其常委会出台一部能够实现全方位、宽领域、强力度地监管转基因食品的法律,提升其立法层次。其次,《安全管理条例》中确定的部际联席会议制度,将转基因生物安全管理工作中的重大问题交由六大部门负责,可正是由于缺少一部能从宏观上协调各部门监管职责的法律②,所以各部门的评价标准难以统一,诸多工作不能落实执行,对转基因食品的监管也呈现出较为紊乱的局面。而且转基因食品的科学特性需要更多的专业技术人员参与到管理之中,照搬传统食品的监管模式已然不是明智之举。因此,建立一个专门性强且独立于六大部门之外的特殊监管机构,是实现对转基因食品系统化、立体化管理的关键一环。再者,关于转基因食品安全的法律制度不健全,安全评价制度、标识制度等都有所欠缺。以安全评价制度来说,相关法律法规中多是涉及转基因生物所造成的生态环境影响的评估,却鲜有关于对人体健康风险的评估规定,③这不利于对转基因食品安全性的把控。而在许多实践问题上,法律也没有给予一个清晰确定的解释。转基因从研发试验到上市流通,经常要面临尴尬的局面———没有权威的检测标准、没有客观的评估标准、没有准确的标识形式……这会让不少生产经营者有机可乘,也会让转基因食品的安全性在消费者心中大打折扣。显然,在之后的立法工作中,必须要注重法律条文的可操作性,结合专家学者们的专业意见,建立一个更科学、更全面、更符合我国国情的转基因食品安全法律制度。

二、欧美转基因食品安全立法比较

在转基因食品安全问题上,欧盟和美国所持有的立法态度大相径庭:欧盟采取预防原则,而美国法则采取了与对传统食品的规制相同的“实质等同”原则。欧盟将“预防原则”作为转基因食品立法的基本点,意味着其对转基因食品更倾向于采取强制性的规制方式,力图避免转基因食品在市场中大肆泛滥。尽管转基因食品对人类的生存发展是否构成威胁尚无定论,但欧盟始终保持“宁信其有”的保守态度,相信转基因食品存在着不可小觑的“潜在”风险,只要研究结论是不确定的,就应当防患于未然。在欧盟等国眼中,与其说是认为转基因食品不安全,倒不如说是认为应用于生产食品的转基因技术不安全。换句话说,不管此种食品是否符合食品的安全标准,只要它是转基因技术的产物,就须适用更加严格的管理。立足于这一想法的欧盟各国,在转基因食品的风险评估和审批许可方面构建了不同于传统食品的体系,接受风险评估并获得许可成为转基因食品进入国内市场的必要程序。此外,欧盟认为确立强制性特殊标签制度是十分必要的,消费者对转基因食品的知情权应该受到保护,消费者也有权自己决定是否要购买转基因食品。基于这一立场,欧盟作出了较为严厉的规定:只要食品中掺杂了转基因成分,都必须依照强制性规定贴上特殊标签。除了部分情况,如当食品中夹杂的转基因成分含量非常低,达到0.9%以下的标准时,才能免贴标签。④而与欧盟态度迥然不同的美国,主张遵循“实质等同”原则,宣称相信科学。美国政府和许多科学研究者认为,不论科技多么发达,都不能证明一项技术完全不存在风险,这种捕风捉影的猜测不应该成为限制科学技术发展、应用的理由。因此,美国等国家极不赞同为转基因食品专门设计一套特殊的管制模式,而是将转基因食品与传统食品置于统一的标准之下,在多数情况下和普通作物一样只考察该食品自身是否对人类健康和自然环境构成危险。所以,以这一理念为基础,美国采取宽松的管理政策,直接将转基因食品纳入现有监管食品安全的法律框架之内。在标识制度方面,美国自然也是继续坚持对转基因食品和普通食品一视同仁的准则。但为了适当地控制风险,也存在一些例外情况,比如当食品混入致敏性的转基因成分,危及部分消费者的生命健康时,就需要通过标签来详细说明并加以区分。

三、我国转基因食品安全法律制度的完善

习近平主席曾提及转基因技术,在他看来,这一项新兴技术是机遇也是挑战,在试验研究时要大胆地自主创新,但在面向民众推广商业化转基因食品时,则要慎之又慎。这一论述,将转基因技术的潜在风险和发展前景精辟透彻地归纳,也为我国转基因食品安全法律制度的进一步完善指明了方向。⑤首先,明确预防为主、信息透明原则。从《食品安全法》中可以看出,我国与欧盟的严格立法态度较为一致,也是对转基因食品采用预防为主、风险防范原则。毕竟,转基因食品仍缺乏足够的科学结论来支撑它的安全性、可靠性,存在的未知风险让民众惴惴不安。政府进行相关立法时,必须要谨慎而为,毕竟如今潜在的风险在数十年、数百年之后可能演变为灾难。所以为了在最大程度上确保广大民众的安全,还是应采取保守的预防政策。同时,转基因食品安全与公众生命健康息息相关,消费者有权了解其购买的食品是否为转基因生产线上的产品,自主判断安全与否。在十三届全国人大的记者会上,农业部部长韩长赋在回答转基因问题时也坚称:“食用不食用,应该由消费者自己来选择。”⑥可见,确保信息的透明、公开以及公众的积极参与是完善转基因食品安全制度中不可或缺的重要内容,所以要保证公众在研发、试验、生产、加工和流通等各个环节都能获得足够的、对等的信息,为消费者了解产品提供更多样、直接的信息渠道。在制定具体的法律制度时,我们一定要以这两项基本原则为指导,实现法律制度的系统化、合理化建设。其次,制定严格的准入制度。保证食品安全是设立准入制度的首要宗旨。传统食品的生产经营者都必须获得主管部门的行政许可之后才能进入市场,转基因食品的准入制度就需要更为严格,这是考虑到转基因食品存在着不可知的风险。第一,不管是研发试验者,还是生产经营者,都要有主管部门认可的专业知识水平,主要是为了考察其是否具备利用转基因技术进行试验和生产的条件以及能力;第二,凡是食品必须是安全的,转基因食品也不例外,而且应设置更高规格的标准,至少要达到《农业转基因生物安全评价管理办法》中的“安全等级I:尚不存在危险”,当然在此基础上还可以结合国际标准加以斟酌。同时,完善许可证制度。许可制度是准入制度的延伸。当下而言,我国关于转基因食品的许可证制度主要在生产加工阶段,包括原料生产、卫生和加工这三项行政许可。但是显然,单在生产加工这一个环节实施许可是不够周密的,应当将这一制度体现在从转基因研发到投入市场交易的各个阶段,从整体上掌控转基因食品安全。只有扩大许可制度的适用范围,制定更为合理的许可标准,才能尽量规避转基因食品的安全漏洞,提高消费群体对转基因食品的信赖程度。再次,调整安全评估制度。转基因食品特有的技术性、专业性,将其与一般的食品区别开来,所以必须要建立一个能够满足转基因食品发展需求的安全评估机构,这更有利于使评估结果更准确、切实,提高评估的可信度,也大大强化了对转基因食品安全的监管力度。之后,就是要在各个阶段都建立起系统的、可行的安全评估制度,对转基因食品安全进行系统的有效的评估,保证主管部门能够及时监控风险,更迅速果断地应对出现的问题,确保市场中流通的转基因食品是可食用的,从而保障广大消费群体的切身利益。另外,实行强制标识制度。标识制度是转基因食品安全立法工作中需要妥善处理的核心问题,这是因为标识制度与消费大众的关系更为直接、紧密。从《食品安全法》来看,我国针对转基因食品采取的是强制标识制度———应当显著标识,这旨在保障消费者的知情权和选择权,尊重消费者的购买意愿,也有利于增强政府的公信力,树立政府的积极形象。但这项制度在实践中仍有所不足,比如缺少某些具体性的规定。目前我国针对转基因食品的标识规定一概而论,没有根据具体情况具体分析,因而标识标准过于单一、粗糙,在解决实际问题时的指导性较弱。除此之外,我国也还未规定相应的风险限制,如果将偶然混入转基因成分的食品也强制贴上标识,显得有些苛刻了,考虑到这些因素,安排一个合理的风险限值来区分标识也是一项刻不容缓的工作,不可忽略。而且,我国在致敏性标识这方面的规定还有所欠缺,致敏性是转基因食品的安全风险之一,因此对含有常见致敏的转基因食品也必须强制贴上清晰标识,进一步降低其危险程度。最后,确立救济制度。一旦转基因食品对消费者的人身安全造成危害时,相关责任人,如研发试验者、生产经营者等应当承担对被侵权的消费者的赔偿责任。第一,为实现对受害者的救济,应当制定高额赔偿金,对生产经营者起到警示作用,使生产经营者尽量避免不可控的风险,这也与我国立法所采用的预防原则相契合。第二,还应当突出政府的保障职能,可以设立转基因食品安全基金作为救济的途径。⑦转基因食品的潜在风险,宛如一颗定时炸弹,一旦产生大规模的危害,生产经营者无力解决,这对那些弱势的消费群体而言是不公平的,他们的损害得不到应有的赔偿。所以,通过政府应该充分发挥职能,尽量减轻转基因食品对公众带来的损失,维护市场和社会秩序的稳定。

四、结论

全球人口快速增长,人们对粮食的需求,刺激了转基因食品更为迅速地发展。但转基因食品潜在的不可控的风险,也需要我们保持警惕。如何利用这把双刃剑不仅是科学家所要解决的问题,也是法律应该解决的问题。我们应以确保安全为前提,努力发展创新,寻找科技发展与安全保障之间的平衡点。针对转基因食品安全的问题,欧盟和美国为首的两大立法模式值得我们借鉴,我们应该在结合我国国情的基础上,分析欧美相关制度的差异,做到“取其精华,去其糟粕”,找到一条适合我国的法律制度构建道路。眼下,公众对转基因食品安全的质疑甚嚣尘上,规制其风险的问题亟待解决。而欧盟采用的预防原则,更有利于保障消费者的利益,维护社会的稳定。所以,我们主要采取更接近于欧盟的做法,强调保护广大公民的健康权、知情权和选择权。首先,提高立法层次、建立专门性、科学性的机构来实现对转基因食品的有力监管。其次,将预防原则和透明原则相结合,贯穿于我国转基因食品安全的每一项具体制度中。在此基础上,不断完善准入制度、许可证制度、安全评估制度,从研发试验、生产加工到流通上市各个环节严格把控,保证转基因食品安全。此外,着重强调优化标识制度,让消费者充分了解信息,自己选择购买。最后,不管是生产经营者,还是国家政府,都应该尽力降低转基因食品对消费者造成的损失,提供充分多样的救济途径,尽量为人民群体的合法权益打开一把保护伞。虽然科技还不能为我们提供一个标准答案,但不意味着我们可以放任风险,坐以待毙。身为一名法律人,我们应当尽自己的绵薄之力来防范转基因食品的潜在风险,构建一个更为完善的法律制度。不要忘了,法律———是我们每个人手中强而有力的武器。

作者:章晓婷 单位:首都经济贸易大学法学院

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