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国际法规制及法律困境研究

 论文栏目:国际法论文     更新时间:2018/6/13 9:18:48   

【摘要】从人类第一次将物体送入近地轨道开始,外层空间的环境就将因此而发生不可避免、无法挽回的变化。这就需要我们人类本着审慎且负责任的态度,尽可能地减少人类活动对外层空间的潜在负面影响。行星保护的法律法规应当囊括指导性法律原则,相对明确的行为标准,以及富有效率的规则制定与争端解决机制这三大要素,并且上述规则应当具有一定的法律拘束力和执行力。从20世纪50年代末起,国际社会创立并发展了行星保护的概念,就行星勘探行为制定了框架条款和具体政策,但总体而言,这些规则仍然缺乏应对政治矛盾的有效机制和足够的执行力。因此,国际社会急需通过参考国际海底的勘探开发模式,建立外层空间许可制度,以及编撰行星保护规则手册等,提高行星保护规则的执行力,为可能出现的国际间太空资源争夺做好充分准备。

【关键词】行星环境污染;行星保护;国际空间研究委员会政策;强行法;对世义务

1行星环境污染防治的必要性及其内涵的演进

1.1防治行星污染的必要性

在地理学上,环境是指某一自然地域地质、气候等彼此相关联的自然现象的总和。在没有与其他地域相接触的情况下,某一地域的环境将形成一个相对封闭的环境圈,稳定且有序地运转。而任何自然或人为的跨环境圈接触,将打破原有环境圈的平衡,这在一定程度上也是环境污染的本质。行星环境污染防治的必要性也源于此。在人类发射首颗人造卫星斯普特尼克1号的前一年,国际宇航联合会(Interna-tionalAstronauticalFederation,IAF)的科学家们便在罗马大会上提出了对月球和行星环境污染的担忧。从人类第一次将物体送入近地轨道开始,外层空间的环境就将因此而发生不可避免、无法挽回的变化。这种变化轻则对行星地质和生物的研究带来误差,重则威胁人类自身。这就需要我们人类在极端不确定的条件下,本着审慎且负责任的态度,探索外层空间,从而尽可能地减少人类活动对外层空间的潜在负面影响,并确保地球免受来自星际飞船返回地球的外太空物质所带来的潜在危险[1]。经过50多年,这一理念最终发展成为我们今天所倡导的行星保护(planetaryprotection)。

1.2行星保护内涵的演进

总体而言,行星保护内涵的演进大致可以分为三大历史阶段。第一阶段(1956—1963年):这一阶段,国际社会创立了防治行星环境污染的理念,并对行星保护进行了初步的定性分析;以行星保护为目的的国际组织和科研机构得以建立,相关国际法规则显现雏形。1956年,尽管存在冷战期间的种种政治动机,第七届国际宇航联合会罗马大会提出了保护行星环境的理念,并试图就月球和太阳系其他行星的环境污染问题寻求美国、前苏联等当时的航天大国的国际合作。1958年,旨在协调各国外太空科研合作的国际性科学组织———国际空间研究委员会(CommitteeonSpaceResearch,COSPAR)———宣告成立。成立伊始,该组织便敦促前苏联和美国就避免地球生物污染外太空环境进行科研,以确保当时的近地轨道活动和登月活动尽可能地减少对外层空间环境的破坏。1959年,联合国和平利用外层空间委员会(CommitteeonthePeacefulUsesofOuterSpace,COPUOS)依据联合国大会第1472(XIV)决议正式成立[2]。作为联合国永久机构,和平利用外层空间委员会开始在各外层空间国际条约的编撰和谈判中发挥重要作用,“避免使天体因人类活动遭受污染”被写入《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动的原则条约》(TreatyonPrinciplesGoverningtheActivitiesofStatesintheExplorationandUseofOuterSpace,includingtheMoonandOtherCelestialBodies,OuterSpaceTreaty,简称《外空条约》)和《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》(AgreementGoverningtheActivitiesofStatesontheMoonandOtherCelestialBodies,MoonTreatyorMoonAgreement,简称《月球协定》)。与此同时,以外星探索污染特别委员会(AdhocCommitteeonContaminationbyExtraterrestrialExploration,CETEX)等机构为代表的科研组织开始就行星保护开展初步研究,丰富了行星保护的内涵,并为登月活动研发了早期的外层空间活动杀菌技术。第二阶段(1964—2016年):随着科学研究的深入,这一阶段,国际社会对行星保护的认识从定性判断发展为定量分析。1964年,国际空间研究委员会在各国科研基础上建立了第一套量化的行星保护目标。1978年,国际空间研究委员会发布了包括火星、木星、土星等太阳系天体及其可能存在生命形式的卫星的检疫政策建议。1984年,国际空间研究委员会以行星环境污染风险为标准,将人类外层空间活动进行了初步的任务分级,并对不同的外层空间活动规定了相应的微生物污染控制标准。2000年后,伴随着人类对火星研究的不断深入,行星保护的内涵中增加了“避免火星生命科学研究出现偏差”这一理念[3]。第三阶段(2017年至今):随着美国于2017年12月宣布重返月球、登陆火星,人类正在迎来真正意义上的太空殖民时代。2018年2月6日,美国太空探索技术公司(SpaceX)发射猎鹰9号重型火箭,前往火星轨道[4];近年来,美国航空航天局(NationalAeronauticsandSpaceAdministra-tion,NASA)的科学家们也在加紧研发改造火星土壤的方法,以满足人类建立外层空间定居点并进行外太空采矿的需要[5]。可以预见,在太空殖民时代,行星保护的内涵还将增加“适宜人类生存发展”这一新的理念。

2行星保护的应然法律架构和实现模式

2.1行星保护的应然模式

尽管到目前为止,行星保护的伦理价值更多地集中在“避免生命科学研究出现偏差”,但与其他领域的国际法一样,行星保护的法律法规应当囊括指导性法律原则,相对明确的行为标准,以及富有效率的规则制定与争端解决机制这三大要素,并且,上述规则应当具有一定的法律拘束力和执行力。以同为人类共同遗产的公海和南极为例,国际海底开发、南极科考之所以能在相当长的时间内平稳地运行,很大程度上归功于多边条约对权利义务的规范及其执行力。

2.2行星保护的实现模式

在空间法产生初期,国际社会普遍通过多边谈判—框架协议—议定书的方式建立行星保护规则。《月球协定》之后,学界逐渐认识到了条约模式的弊端。这是因为,条约是国际法主体共同意思表示的体现。随着谈判国家数量的增加,国与国之间的分歧也愈发明显,达成共识的范围和概率也因此越来越少,即使最终形成条约,谈判期间所付出的时间成本和机会成本也可能比其他的国际法表现形式要高[6]。对于航天领域而言,时间成本恰恰是使法律法规不能适应其飞速发展的主要原因之一。因此,尽管关于发展外空资源活动等条约的谈判仍在进行,国际社会更多地将联合国大会决议、国际空间研究委员会政策等内容相对具体、量化而拘束力相对较弱的模式作为各国明确行星保护权利义务的首选。

3现行行星保护规则及其缺陷

3.1现行行星保护规则

现行国际法已经就行星保护建立了一套相对稳定的框架体系,具有较为完整的总体原则和具体行为规范。这对明确各国尤其是航天大国在此领域的权利和义务有着一定的积极效益。3.1.1国际条约对于行星保护,现有条约为缔约国设定了保护义务、通知义务和应对异议外层空间活动的磋商机制。保护义务方面,《外空条约》第9条规定,缔约国必须采取“适当的措施”,以杜绝行星遭受污染或出现“不利的环境变化”。这一规定,既是当年外层空间法律的里程碑,也是行星保护几十年来的核心条款。在此基础上,《月球协定》进一步扩大了“污染”和“环境改变”的内涵,提高了保护义务的范围,还创造性地提出了设立“国际科学保护区”的构想,旨在防止“任何形式的环境变化”。不过,与《外空条约》相比,《月球协定》的缔约国数量甚少,因此效力范围也相对有限。通知义务方面,《外空条约》和《月球协定》均规定,包括月球在内的外层空间中的任何人类活动的各种信息,应当“以最大的可能和实际程度”为联合国秘书长、公众和科学家知晓,从而尽可能地确保外层空间活动在和平的目的之下进行[7]。同时,对于存在或可能引发“潜在有害干扰”的外层空间活动,《外空条约》赋予各缔约国权利和义务,就相关活动的性质、内容等进行外交磋商,从而有效减少破坏性人类活动发生的可能性。3.1.2既有国际环境法原则与习惯法《外空条约》第3条使得航天时代到来前的风险预防原则(PrecautionaryPrinciple)、可持续发展原则(SustainableDevelopmentPrinciple)等国际环境法原则与习惯法的使用领域延展至外层空间,从而填补条约规定的空白[8]。以风险预防原则为例,该原则指的是对于严重或不可逆转损害的环境威胁,世界各国不得以缺乏科学充分证明或有确定性证据为理由,延迟采取措施防止环境恶化。国际法院在核试验案、多瑙河水坝案、南方蓝鳍金枪鱼案中,肯定并依据这一原则做了判决。对于在外层空间水源和生命的探测仍处于初期阶段的当下而言,该原则在外层空间的适用,能有效防止尚未被科学研究证实或预见的行星环境污染或环境退化。这对今后的外层空间生命科学研究而言意义非凡。3.1.3国际空间研究委员会政策自从20世纪50年代末起,国际空间研究委员会便通过采纳科学组织意见的方式,以污染风险大小为依据,陆续制定了量化的行星保护标准[9]。以火星探测为例,国际空间研究委员会要求发射火星生命科学的探测器和着陆器的国家就生物污染、环境破坏、灭菌设施提供详细的清单,并对不同类型的着陆器的微生物污染水平做了定量规定[10]。美国、中国在外层空间活动中,均采纳了国际空间研究委员会的上述标准。

3.2现行国际法规则的缺陷

缺乏应对政治矛盾的有效机制和足够的执行力,这是现行行星保护规则的主要缺陷。3.2.1缺乏应对政治矛盾的有效机制政治矛盾活跃于国家资源和权益相对集中的领域。早在冷战时期,美国和苏联就为外层空间巨大的战略价值展开了航天竞赛。近年来,随着航天技术的逐渐普及和深空探测的阶段性成功,中、美、俄等国之间的新一轮太空资源争夺战将不可避免。然而,作为当前规范各国外层空间行为的首要机构,国际空间研究委员《章程》中只有极少数条款涉及上述风险,既没有就政策标准确立程序设立第三方监督机制,也没有规定谈判僵局的应对预案[11]。这就为航天大国设置“技术壁垒”或发展中国家恶意压低行星保护标准留下了漏洞。并且,一旦中美、美俄之间,或发达国家与发展中国家之间在政策谈判中出现明显的两级对立,国际空间研究委员会甚至可能会陷入“停摆”。3.2.2缺乏足够的执行力从法理学角度而言,如果希望一项法律规则在国际社会具有较高的认同度和实际落实,则需提高其法律位阶,扩大其涉及的主体的范围。在国际法上,与上述理念相对应的分别是强行法(juscogens)和对世义务(ergaomnes)这两个概念。然而,行星保护在这两个领域的现状均不尽如人意。《维也纳条约法公约》(ViennaConventionontheLawofTreaties)正式确立了国际法上的“一般国际法强制规律”概念及其不得损益不得随意更改的内涵[12]。“一般国际法强制规律”是为各国所接受和承认的法律规范,因此在它的形成过程中,最重要的渊源是习惯法[13]。然而,在行星保护领域,国际社会自《月球协定》之后鲜有里程碑意义的多边条约。这就对行星保护规则是否真正具有强行法的效力蒙上了阴影。国际法上的对世义务是指效力及于一切国际法主体的条约规则或习惯法[14]。尽管学界一再阐明行星保护具有对世义务的属性,然而,国家实践对此的态度却并不明朗———涉及区域水权的“盖巴斯科夫-拉基玛洛大坝案”(GabCikovo-NagymarosProjectCase)中,国际法院仅仅转述了匈牙利的观点,没有就环境保护领域的对世义务进行详细论证[15]。即使我们乐观地估计行星保护已经或即将成为对世义务,相关义务的具体落实仍然困难重重———伊恩-布朗利指出,大气和公海污染“降解过程的渐进性和分散性”对举证和因果关系分析带来了巨大的障碍[16]。《联合国关于国家责任条款草案的评注》(DraftarticlesonResponsibilityofStatesforInter-nationallyWrongfulActs)对于国际不法行为的表述也十分模糊抽象,没有明确共同利益所涉国家和国际组织的地位,也没有明确反制措施的具体范围[17]。这就使行星在实际上沦为了法律保障寥寥的“公共地”[18]。

4应对措施

针对行星保护制度的上述缺陷,国际社会有必要采取以下措施。

4.1参考国际海底的勘探开发模式,建立外层空间许可制度

国际海底和外层空间一样属于人类共同遗产,也含有丰富的国家战略资源,因此在制度建立上具有参考价值。在国际海底开发方面,国际海底管理局负责制定海底开发活动及保护海洋环境所需要的规则、规章和程序,进而鼓励进行海底采矿方面的海洋科学研究,审核监督各国的国际海底的勘探工作。笔者认为,国际空间研究委员会可以参考这一制度,将政策上升为具有法律拘束力的规则,从而加强行星保护规则的落实力度。

4.2编撰行星保护规则手册

通过独立的学术研究团体,以“国际公法学家学说”的形式总结既有的保护规则,并在国际法理的基础上,就法律空白和漏洞提出新的规则,是解决条约和习惯法谈判和发展瓶颈的有效措施。《网络行动国际法塔林手册》的推出和再版极大地发展了网络战争领域的国际法规则,就是很好的证明。学术手册的问世,既可以为国际社会的行星保护规则制定提供专业的意见,同时作为习惯法的证明之一,它还可以促进相关规则在包括非《太空条约》缔约国或国际空间研究委员会会员国的国际法主体中适用,从而提高行星保护规则的执行力。

作者:王杨 单位:上海普世律师事务所

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