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行政诉讼检察监督制度分析

 论文栏目:诉讼法论文     更新时间:2018/6/13 9:39:08   

面对司法体制改革的深化和检察监督职能的调整,如何强化行政诉讼检察监督成为当前检察机关亟待解决的问题。笔者结合2017年6月修改后的行政诉讼法及检察监督实际,对我国行政诉讼检察监督制度作些思考,以期对完善新时代检察监督体系有所裨益。

一、行政诉讼检察监督制度现状

(一)立法滞后、衔接不畅导致监督范围窄且刚性不足

从宪法层面而言,我国宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该条明确了检察机关作为法律监督机关的地位,基于此,笔者认为,检察机关行政检察监督的范围不仅包括对行政诉讼活动的全面监督,还应涵盖对行政主体执法行为的外部监督。具体包括行政诉讼检察监督制度、对行政行为与行政活动的检察监督、检察职能在刑事程序中的行政法作用三个方面的内容。①行政诉讼检察监督制度作为行政检察监督的一项重要内容,是对行政审判活动、行政裁判合法性、行政诉讼被告权力处分行为的全面监督,是对行政诉讼原告合法权益的有效救济,应当承担起维护诉讼结构平衡的使命。从法律层面而言,行政诉讼法第十一条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”监督范围应当既包括对法院的审判和执行等全过程,也包括对双方当事人的起诉、应诉、举证质证、裁判履行、撤诉等诉讼行为。但根据行政诉讼法第九十三条规定,检察监督的范围仍然相对固定,仅包括对生效判决、裁定以及损害国家利益、社会公共利益调解书的监督,在一定程度上又限制了检察监督的范围,而且监督方式仅提起抗诉和发出检察建议两种,监督刚性不足。而在司法实践中,由于行政诉讼监督主要依托于行政检察申诉案件,对审判人员违法行为的监督、对行政机关干预司法行为的监督都需要在行政检察申诉案件中发现线索,申诉资源的匮乏制约了制度价值的彰显。

(二)监督程序过于原则导致检法解释规则冲突

行政诉讼法虽然确定了检察机关有抗诉和检察建议两种监督手段,但对检察机关如何履行该职能,法律从监督范围到监督事由、监督程序都没有具体的规定,导致检法两家各自解释规则产生分歧和冲突。最高人民检察院于2016年4月15日施行的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)对检察机关办理行政诉讼监督案件的受案范围、条件、审查标准、期限、监督方式等作出了相关规定。但这只是检察机关用以指导司法实践的办案规则,实践层面的执行仍然依靠检法协调或法院配合,这不仅没有使监督权获得更高效率的行使,反而在一定程度上限制或降低了检察监督刚性。最高人民法院则陆续颁布了针对检察机关抗诉监督的司法解释,并在司法批复中多次对检察机关行政诉讼监督的范围作出限制。这种法检两家解释规则的不一致,不利于检察机关充分发挥监督职能。

(三)检察机关提起行政公益诉讼制度体系亟待完善

在对行政行为监督过程中,囿于检察建议等监督方式的局限性,检察机关不断探索完善多元化监督方式,努力提高监督实效。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权北京等13个省市检察机关开展公益诉讼试点工作,赋予了检察机关提起民事行政公益诉讼的监督手段,拓展了行政检察监督的空间和范围。2017年6月27日,全国人大常委会对行政诉讼法进行修改,为检察机关提起行政公益诉讼提供了立法支持。其间,在全国检察机关推进公益诉讼制度改革的试点中,行政公益诉讼的实体标准、程序标准、受案范围、判决执行等问题不断地被理论界和实务界提出。②检察机关提起行政公益诉讼还存在机制不完善和维护公益成效不明显的局限性,及时总结试点经验,构建中国的行政公益诉讼制度,愈来愈显其必要性和紧迫性。

二、行政诉讼检察监督职能的定位

行政诉讼检察监督职能是由行政诉讼的根本属性决定的。关于行政诉讼性质,理论界有一元说(纠纷解决)、二元说(纠纷解决、权利救济)以及三元说(纠纷解决、权力救济、监督行政)。③笔者认同三元说,因为从我国行政诉讼制度发展的一般规律、产生的历史背景来看,“监督行政是行政诉讼的根本属性,是行政诉讼与民事诉讼分野的重要原因”。④从我国立法和司法现状来看,“行政诉讼的本质是国家权力结构的设计,行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突及协调,因此谋求运作良好的行政诉讼,既必须把行政诉讼置于宏观的权力结构图景中加以考察,又必须细致入微地观察行政诉讼具体运作中的权力关系,否则难以实现对公民权利进行救济和行政权力予以制约的目的”。⑤因此,“行政诉讼不仅仅属于诉讼范畴,它同时是行政法制监督和行政法律救济机制的环节,具有行政法制监督和行政法律救济的行政和特征”。⑥正是基于行政诉讼解决纠纷、权力救济的基本属性和监督行政的根本属性,笔者认为,行政诉讼检察监督职能应当包括行政诉讼原告的权利救济与限制、行政诉讼被告权力处分的限制以及行政审判、执行等诉讼活动监督三个方面。

(一)对行政诉讼原告权利的救济和限制

作为司法救济的最后一道屏障,检察机关依法对行政申诉案件进行审查,体现了行政诉讼纠纷解决和权利救济的基本目的。而对于行政诉讼原告权利的限制,2003年最高人民法院下发的《关于审理民事、行政抗诉案件几个具体程序问题的意见》指出,“人民法院裁定再审后,向人民检察院申诉的当事人书面申请撤回申诉,人民法院应当裁定终结再审诉讼。如果人民检察院是以生效裁判损害国家利益或者社会公共利益为由提出抗诉的,应当依法继续审理,及时作出再审裁判。”以此对当事人处分权作出了干预性规定。“当事人某些私权利的行使必然与国家利益、社会利益相关,因此许多国家都不同程度地规定了检察机关对私权领域的干预原则,但是范围都较为狭窄,只限定在与国家利益和社会公共利益直接相连的案件上。”⑦所以,为尊重原告的选择权和处分权,行政诉讼检察监督对原告权利处分的限制应当遵循谦抑性原则,但当事人处分私权导致国家和社会公益受到侵害,或者严重侵害第三人私益时,检察监督则不应缺位。

(二)对行政诉讼被告权力处分的限制

随着行政机关管理国家与社会事务的逐渐深入,行政行为背后的国家利益、社会公共利益的保护也越来越突出。检察机关所肩负的法律监督职能决定了其对违法行政行为有权进行监督和制约,不仅包括对行政机关干预司法行为进行监督,对行政机关经督促仍未履行职责进行监督,更应当包括对行政诉讼被告不当或违法处分权力的限制和监督。检察机关对行政诉讼被告诉讼活动的监督职能既是对诉讼秩序的监督,也是对行政权的约束。⑧与此同时,检察机关作为法律监督机关,对行政诉讼被告处分权的干预应当以维护国家利益和社会公共利益为限。

三、行政诉讼检察监督制度的完善路径

(一)对错误的行政判决、裁定进行抗诉

行政裁判以结论的不同分为维持原具体行政行为和改变原具体行政行为,当维持原具体行政行为的裁判发生错误,提出抗诉的同时也包含了对具体行政行为的监督。检察机关的依法抗诉监督,不仅有利于维护行政相对人的合法权益,监督法院公正审判,更重要的是以监督诉讼活动的方式,间接推动并在一定程度上实现了司法权对行政权的监督和制约,促进行政管理制度的法制化建设,推动行政管理的法治化进程。

(二)对错误的行政调解、终局性裁定提出再审检察建议

再审检察建议是检察机关立足立法本意和法治精神,在践行检察监督职能基础上的实践发展和道路创新。再审检察建议的监督范围主要包括:行政相对人经法院调解撤诉,法院作出终局性裁定的;以调解结案的行政赔偿诉讼案件。在对这两类案件的检察监督中,再审检察建议不仅发挥了纠正错误裁判的重要作用,也实现了对行政诉讼被告处分权的监督制约。但实践中,再审检察建议的采纳大多依赖于检法两家的协调,因其缺乏监督刚性,监督效果无法凸显。

(三)对行政违法行为提出检察建议、纠正违法通知

根据行政诉讼法第十一条规定,对参与行政诉讼的行政主体的行政行为进行监督,符合检察机关履行行政诉讼检察监督职能的内在机理。虽然检察机关对行政行为的监督是独立于行政机关自我监督、自我修复的外部监督,但检察机关在履行监督职能的过程中也要保持谦抑性,以不干涉行政机关实体权力处分为限,应当侧重于对行政违法行为的建议权或提请权。司法实践中,检察机关一方面要充分认识对一般行政违法行为进行监督的重要性和紧迫性,积极探索运用检察建议、纠正违法通知书等方式对其进行监督。另一方面,应不断增强检察建议、纠正违法通知的针对性、说理性和公开性,建立跟踪回访机制,重视监督质量、防止“滥监督”,注重监督实效,避免“走过场”。

四、健全行政诉讼检察监督的立法构想

(一)将行政诉讼检察监督确立为全程监督

笔者认为,行政诉讼法第十一条关于对行政诉讼活动进行检察监督的原则性规定应当予以细化,将检察机关对行政诉讼的监督确立为全程监督而非仅仅事后监督。检察监督不仅包括行政诉讼法第九十三条规定的对已经发生法律效力的判决、裁定的监督以及侵害国家利益、社会公共利益的调解的监督,还要将受理、立案、审判、执行等环节审判人员是否存在违法行为等一并纳入行政诉讼检察监督的范畴,统筹协调部署,促进完善行政诉讼检察监督制度体系。

(二)提升行政诉讼检察监督制度的法律位阶

应当坚持“有权、必要、有限、特定”监督的立法原则,将《监督规则》的相关规定纳入行政诉讼法,明确检察监督在行政诉讼中的职能定位、监督范围、监督程序、监督手段等。建议将行政诉讼法第五节“审判监督程序”修改为“诉讼监督程序”,明确规定检察机关对行政诉讼活动进行监督的职责、权限、程序和手段,尤其要增加对该受理不受理、该立案不立案、违法超期审判等行政诉讼中违法行为进行监督的具体规定。与此同时,要充实和完善行政诉讼法第九十三条的规定,细化抗诉事由,以解决行政诉讼法关于抗诉条件的规定过于概括给检察监督带来的实际问题。

(三)明确检察机关提起行政公益诉讼的规则

笔者建议在单一诉讼主体的原则下,建立司法前置审查程序,赋予社会团体组织或有能力的公民享有提请检察机关启动行政公益诉讼的权利,并有权监督检察机关行使行政公益诉讼的全过程,充分体现公民参与权、知情权和监督权。在行政公益诉讼模式上,建立遵循“穷尽行政救济原则”,设立行政先行处理程序,程序启动以公益已经受到侵害或危害行为不及时停止将导致公益受损为前提,事后补救与事前预警相结合,发挥公益诉讼维护公益的最大效能。在行政公益诉讼举证责任上,适用举证责任倒置原则,原则上由被告负举证责任,检察机关则负有启动行政公益诉讼程序并推动诉讼进程发展的推进责任。检察机关的举证包括两个方面:一是起诉时对所诉行政行为存在的证明或者行政不作为的证明,二是在诉讼进程中的举证。

作者:金波 房琦

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